【转载】作者：林华，中国政法大学人权研究院（当代法治研究院）常务副院长、教授。
（2月25日，在位于河北秦皇岛海港经济开发区的京津冀5G+工业互联网智能制造协同创新示范基地内，工作人员正在演示智慧城市交互沙盘。 视觉中国供图）
习近平总书记强调，“推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。”党的十九大报告提出，“从二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化”“法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。改革开放以来，我国法治政府建设取得历史性成就、发生历史性变革，那么，这种成就和变革的背后是否隐藏着某种法治政府建设模式？未来去实现法治政府基本建成的目标，还需要依靠哪种法治政府建设模式？
法治政府建设模式是建设法治政府的标准形式或标准样式，它体现为一段时间内法治政府建设的基本样态和主要特征。从历史维度看，我国法治政府建设模式进行了多次完善。本文尝试从理论层面揭示我国法治政府建设模式的整体图景，具体包括依法行政与法治政府的提出背景，以及法治政府建设的类型化模式。
依法行政与法治政府的提出背景
改革开放以后，学术界开始关注运用法律去规范国家权力、行政权力的行使。报刊上最早出现依法行政概念是在1979年，中国社科院法学研究所的刘海年教授在《人民日报》上发表了一篇文章《健全与严格执行行政法》。20世纪80年代初期有学者提出了更为系统的依法行政理念，另有学者在比较法的基础上提出法治政府概念。
在实务界，笔者通过对现有制度规范的检索，目前已知最早提出依法行政概念的文件是1989年司法部关于印发《部办公厅、法规司关于加强地方司法行政法制工作的几点意见》的通知，提出“尽快实现和完善各项业务工作的法制化，对于严格依法行政、依法办案、依法惩罚和改造犯罪分子，有着重要的意义”。1990年，国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》的通知提出，“作为被告，与作为原告的公民或组织，以平等身份出庭应诉，接受司法审判，并可能承担诸如赔偿等相应的法律后果，这无疑对行政机关依法行政提出了更高的要求”。1991年，《全国人民代表大会常务委员会关于深入开展法制宣传教育的决议》提出，“在实施法制宣传教育第二个五年规划中，要把依法行政和依法管理各项事业，切实列入各级领导的议事日程”。1997年，党的十五大报告正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家。”1999年，宪法修正案规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。1999年11月，《国务院关于全面推进依法行政的决定》颁布后，依法行政成为民主法治领域的通用概念。
至于法治政府概念，目前可以检索到的最早提出法治政府概念的是2003年劳动和社会保障部关于贯彻实施行政许可法的意见，提出“贯彻实施行政许可法，是实践‘三个代表’重要思想，坚持立党为公、执政为民的必然要求，是全面推进依法行政、建设法治政府的重要内容，是改革行政管理方式、转变政府职能的重大举措”。2004年，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》提出法治政府，标志着我国整体性、系统化、有规划的法治政府建设正式启动。2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》、2014年中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定、2015年《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》、2021年《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》等法治政府建设纲领性文件出台，我国依法行政和法治政府建设的目标、内容和路径日益清晰。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”。从内容上看，法治政府建设包括机构和职能法定，便民高效服务，行政立法科学化、民主化、规范化，行政决策法治化，行政执法规范化，政府信息公开，监督和问责法治化，构建解决行政争议的法治体系。
法治政府建设模式的类型化
1978年12月，党的十一届三中全会确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法治建设“十六字方针”，已经部分涉及了法治政府建设的主体内容。有法可依、有法必依关乎行政立法，执法必严涉及行政执法，违法必究需要监督问责以及行政争议解决体系的制度支撑。1989年行政诉讼法颁布前，我国这一时期的法治政府建设基本上处于实践探索时期，缺少专门化的行政法律制度，涉及行政法律制度的规范依附于其他法律部门，如最早规定行政诉讼条款的是1982年民事诉讼法（试行），第3条规定“凡在中华人民共和国领域内进行民事诉讼，必须遵守本法。法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”，没有形成作为独立法律部门的行政法体系。因此，严格而言这一时期的依法行政活动还未形成一种模式化、标准化、统一化的路径，但是这些依法行政与行政法治活动的初步探索为我国法治政府建设铺垫了重要的实践资源和准备。随着不同主体在法治政府建设中的地位变化，我国后续形成了立法推进型法治政府建设模式、行政内驱型法治政府建设模式、党领导法治政府建设模式。
立法推进型法治政府建设模式。1989年行政诉讼法颁布，标志着我国历史上第一次正式确立专门化的行政法律制度。这是我国法治政府建设的正式开端，也开启了通过立法推进法治政府建设的模式。行政诉讼法的制定实施是我国行政法治建设里程碑式的事件，为今后中国行政法制度建设的迅速发展奠定了基石，也为法治政府建设的推进奠定了基石。1994年国家赔偿法出台，其中行政赔偿制度的建立为保护公民权利和自由提供具体的制度保障，对行政权力的行使进行约束。1996年行政处罚法则从规范行政处罚权力及其程序的角度揭开了行政程序立法的新篇章，探索对具体行政行为的规范。1997年行政监察法和1999年行政复议法，意味着行政系统内部监督制度的进一步发展与完善。这一系列重要的行政法律制度构成了规范行政权力、推进依法行政、建设法治政府的重要动力。后来的立法法、行政许可法、公务员法、《政府信息公开条例》、行政强制法等重要行政法律规范的制定都是立法推进型模式在新时期的延伸。
行政内驱型法治政府建设模式。法律制度固然是法治政府建设的制度依据和基础，但法律不是万能的，法律规范在具体法律实施中的落实需要行政机关，而且当时我国一些行政行为在当时还没有具体的法律规范，比如2019年《重大行政决策程序暂行条例》颁布前，行政决策程序制度都是由国务院的相关文件规定。由于相关立法文本的缺失和法律自身的功能局限，行政自制开始成为新时期法治政府建设的驱动力，我国法治政府建设模式面临第一次转向与变迁。作为对1997年党的十五大报告提出“依法治国、建设社会主义法治国家”的重要论断以及1999年宪法修正案将其纳入宪法的直接回应，1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》率先提出依法行政。2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》提出法治政府，并明确提出了推进依法行政、建设法治政府的目标、举措和路径，开启了法治政府建设新模式。由原来的立法推动转向行政推动，此时法治政府建设践行的是以行政为中心，由行政系统自我领导、自我驱动、自我建设，可称之为行政内驱型法治政府建设模式。从1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》到2004年《全面推进依法行政实施纲要》，从2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》到2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》，这些制度都是行政内驱型法治政府建设模式的具体表现和内在逻辑。这一时期伴有一些立法活动，比如2003年行政许可法、2005年公务员法、2007年《政府信息公开条例》、2011年行政强制法等，这些法律文本都进一步完善了我国法治政府建设的制度基础，但是行政主导的内驱型法治政府建设模式是这一时期法治政府建设的主要特征，相关立法活动是立法推动型法治政府建设模式的延续。某一法治政府建设模式的确立仅表明某一样态和特征在该时期占据主导地位，并未完全排除其他样态和特征的存在。行政内驱型法治政府建设模式是以行政为中心的模式，在其中也会有立法推动、司法监督等要素和样态的存在。
党领导法治政府建设模式。改革开放以来，我国相继出台一系列重要行政法律规范，不断完善中国特色社会主义行政法律体系，法治政府的纲领性文件陆续发布，同时针对行政决策、行政执法、政务公开、行政争议解决等依法行政具体领域的制度规范也臻于完善，我国的法治政府建设取得历史性成就。习近平总书记指出，“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”党的十八大以来，党对全面依法治国的集中统一领导不断加强，统筹推进全面依法治国工作。从历史维度看，党的十八大以来，党的全面领导下对法治政府进行建设，即党领导法治政府建设模式。
从上述法治政府建设模式的历史梳理中，我们可以发现不同主体或者不同制度在不同历史时期的法治政府建设中发挥着主导作用。第一阶段是全国人大及其常委会等立法机关推动的法治政府建设模式，主要解决的是法治政府建设的制度基础和正当性问题。第二阶段是国务院等行政机关自我驱动的法治政府建设模式，主要解决的是法治政府建设的自我约束问题，这也是一般意义上所理解的法治政府建设，即以行政为中心的法治政府建设。第三阶段则是党领导下的法治政府建设模式，主要解决的是法治政府建设的根本动力问题，考虑到全面依法治国是一项系统工程，需要发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。在我国的权力体系中，除了司法机关以外，其他权力机关都在法治政府建设的历史进程中扮演着重要角色，这并非意味着司法机关对法治政府建设没有推动作用。事实上，司法机关在不同阶段都发挥了一定作用，有效促进了行政机关依法行政，保障行政相对人合法权益，推动法治政府建设，但是司法机关在不同阶段所发挥的功能几乎是相当的，司法机关并没有成为推动法治政府建设的主导性力量。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加强党对全面依法治国的集中统一领导，行政内驱型法治政府建设模式逐渐转变为党领导法治政府建设模式。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，也是中国特色社会主义法治最根本的保证，是我国法治政府建设最根本的保证。在党领导法治政府建设模式下，需要协调好新的模式与传统行政法理论和制度，需要回应组织法层面上党政机构融合的行政法挑战、行为法层面上党政联合行为的法治化困境等问题。同时，在党领导法治政府建设模式下，要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，深入贯彻落实好《法治中国建设规划（2020-2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》以及党中央、国务院作出的一系列有关法治政府建设的重大决策部署，健全政府机构职能体系、依法行政制度体系、行政决策制度体系、行政执法工作体系、突发事件应对体系、社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系、行政权力制约和监督体系、法治政府建设科技保障体系，完善法治政府建设推进机制，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府，实现2035年法治政府基本建成的目标。
〔本文系国家社科基金重大课题“习近平法治思想体系化学理化研究阐释”（项目编号：24@ZH023）的阶段性成果。〕
转载来源｜《民主与法制》周刊
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