【转载】党的二十届三中全会强调，强化未成年人犯罪预防和治理。在全面推进中国式现代化的进程中，未成年人罪错行为的分级干预已成为法治建设的重要议题。大量研究与案例表明，未成年人犯罪之前多数有治安违法记录，这一“违法前科化”现象凸显了科学处置未成年人治安违法行为的重要性。当前实践中，治安管理处罚法的行政处罚与预防未成年人犯罪法的保护处分存在规范竞合，导致基层执法面临法律适用不一致的问题。本文通过规范分析，结合司法实际，试图构建符合未成年人特殊保护原则的处遇规则体系，以期裨益于理论与实践。
一、未成年人治安违法行为的规范定位
《预防未成年人犯罪法》第38条采用双层结构设计，对未成年人行为的法律评价进行了差异化规定。该条前款针对“实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚”的情形作出规范，其行为要件相对明确，在司法实践中容易识别；而后款则通过列举九类“严重危害社会的行为”，建立了更具开放性的评价体系。正是这种立法技术设计的特殊性，导致后款行为的规范属性存在不同的理解空间，主要形成三种解释路径：其一是犯罪说，认为所列行为均为符合犯罪构成要件的刑事违法行为；其二是包容说，主张条款同时涵盖治安违法与刑事犯罪行为；其三则是折中说，坚持该款仅针对具有相当危害性的治安违法行为。三种不同解释直接影响对未成年人治安违法行为法律属性的认知，有必要通过规范解释学的方法予以系统性澄清。
（一）文义解释的规范印证
从文义解释的角度考察，《预防未成年人犯罪法》第38条第2款第1项至第8项所列行为类型，与《治安管理处罚法》的相关条款表现出明显的规范对应关系。例如，该款第3项“殴打、辱骂、恐吓，或者故意伤害他人身体”的表述，与《治安管理处罚法》第43条关于故意伤害的规制条款具有高度同构性；又如第6项“结伙斗殴，追逐、拦截他人”的行为描述，亦可与《治安管理处罚法》第26条寻衅滋事的规定形成对应。这种立法表述的有意趋同表明，立法者事实上将具有相当危害性的治安违法行为纳入了严重不良行为的评价范畴。这种规范印证关系为“折中说”提供了坚实的文本依据。
（二）体系解释的阶层定位
就体系解释而言，我国未成年人行为干预机制呈现出鲜明的阶梯式特征：一般不良行为主要依靠家庭、学校和社区合力干预；严重不良行为由公安机关依法适用保护处分措施；刑事犯罪则需启动司法程序。在这一制度框架下，公安机关主导的行政程序与司法机关主导的刑事程序形成清晰的权力界分。倘若将《预防未成年人犯罪法》第38条第2款解释为包含刑事犯罪行为，公安机关可能通过行政程序处置本应由司法机关裁判的犯罪行为，这可能造成对未成年人程序性权利的实质性损害。因此，从法律体系协调性的角度考量，该条款应当被解释为专门规制具有相当社会危害性的治安违法行为，从而维持未成年人法律保护体系的层次性与完整性。
二、适用措施的规范竞合及并用路径
（一）观点展示
关于未成年人治安违法行为处置的规范竞合问题，理论上存在多种主要学说，其理论焦点集中于法律属性与功能定位。替代说认为应当坚持教育为主和以教代罚的理念，完全排斥治安处罚的适用，忽视治安处罚的威慑功能以及社会公平正义的观感。排除说固守形式法治的一事不二罚原则，认为治安处罚与保护处分只能二选一，却忽视两类措施在规范属性上的本质差异。补充说主张条件性适用，即仅当治安处罚不能完全实现规制目的时补充适用保护处分，但该说过于机械，可能出现不满处罚年龄或者不执行行政拘留的情形下一律适用保护处分，导致裁量权滥用。
（二）规范竞合的理论分析
未成年人违法行为的法律规制涉及治安管理处罚法与预防未成年人犯罪法的双重规范体系，二者在适用主体与行为要件上存在交叉，构成典型的规范竞合关系。这种竞合现象的实质是两种不同法律价值的张力体现：一方面，治安处罚立足于社会秩序维护，强调通过行政处罚手段对违法行为实施否定性评价；另一方面，保护处分则着眼于未成年人特殊保护，旨在通过教育矫治措施实现行为矫正与再社会化。从法教义学角度分析，两类措施的规范基础存在显著差异——治安处罚属于行政处罚范畴，其法律效果具有惩罚性与制裁性；而保护处分则属于特殊预防措施，其制度功能呈现出明显的教育与矫治特征。这种差异决定了两者并非非此即彼的选择关系，而是可能形成功能互补的协作关系。
（三）并用原则的正当性证成
现行法律框架下，保护处分与治安处罚的并用具有充分的规范依据与理论支撑。从措施性质分析，治安处罚属于行政处罚，保护处分属于行政强制措施，二者并用并不违反一事二罚原则。从规范层面考察，《行政处罚法》第5条确立的“处罚与教育相结合”原则为两种措施的协同适用提供了制度接口。该条款在保持行政处罚惩戒功能的同时，为教育性措施的并行适用预留了规范空间，体现了我国行政法体系对未成年人特殊保护的制度回应。从功能主义视角来看，单一的治安处罚则难以满足未成年人矫治教育的特殊需求，而单纯的保护处分在应对具有相当社会危害性或主观恶性的未成年人违法行为时往往存在规制不足的问题，二者在功能上的互补性为并用模式提供了实践合理性。
同时，为保证并用模式的规范运行，防止滥用，应当构建三重控制机制。其一，严格依法适用。按照治安管理处罚法的规定，对于不满14周岁不予处罚、已满14周岁依法不执行行政拘留的，根据情况适用保护处分，不存在并用的问题。而对于已满14周岁治安违法的未成年人，才存在并用治安处罚、保护处分的空间与可能。其二，比例性原则控制。从目的适当性、手段必要性、法益均衡性进行审查判断，通过专业评估等方式，确认并用措施的强度与违法行为的危害程度、未成年人的心理行为偏常程度保持适度平衡。其三，程序保障要求。建立包含社会调查、听证辩论等多维度的程序性保障。这种规范化的适用路径既能克服“以罚代教”或“以教代罚”的单一化倾向，又能有效防止对未成年人权益造成不当侵害。
三、治安违法行为适用专门矫治教育的具体路径
《预防未成年人犯罪法》构建了层次分明的保护处分措施体系，根据行为危害性与矫治需求设置了梯度化干预机制：社会化矫治教育措施（第41条）、半机构化专门教育措施（第44条）、机构化的专门矫治教育措施（第45条）。这种阶梯式设计体现了分级处遇的基本理念，其中针对治安违法行为构成的严重不良行为，法律仅允许适用矫治教育与专门教育两种干预措施。具体而言，当未成年人初次实施治安违法行为时，应当优先考虑适用《预防未成年人犯罪法》第41条规定的社会化矫治教育；若未成年人及其监护人拒不配合矫治教育，或在接受矫治教育后再次实施治安违法行为，又或者治安违法行为情节后果严重，则可升级适用《预防未成年人犯罪法》第44条规定的专门教育措施。这一适用逻辑表明，立法者明确将治安违法行为排除在专门矫治教育的适用范围之外。
《预防未成年人犯罪法》第45条对专门矫治教育的适用设置了严格的法定门槛，明确限定为“未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚”的情形。这一规范表述通过“刑法规定的行为”与“不足刑事责任年龄”的双重要件，加之《刑法》第17条第5款规定的“必要时”，划定了专门矫治教育的边界，其规范意旨在于将该措施严格限定于具有刑事违法性的特殊案件中。因此，对于仅构成治安违法但存在多次反复情形的未成年人，直接援引《预防未成年人犯罪法》第45条适用专门矫治教育的做法，不仅违反了规范文义的明确要求，更突破了保护处分制度的比例性原则，容易造成对未成年人基本权利的过度侵害，亟需通过司法解释或指导性案例予以规范完善。换言之，如果未成年人有多次治安违法行为，且又实施了刑法规定的行为且因年龄不予处罚的，方有可能适用专门矫治教育。未来，应围绕专门矫治教育的适用建立三重审查机制：一是行为性质的刑法符合性审查，二是年龄要件的程序性确认，三是比例原则的实质判断，从而确保专门矫治教育措施的适用严格限定于立法预设的规范范畴，实现规范与实践的有机统一。
转载来源｜“法律适用”微信公众号
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